Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts Rapport sur la consultation des intervenants relative à l’activité n^o 2

Introduction

Le gouvernement du Canada s’est engagé à déployer des efforts pour accélérer et élargir la publication des données sur la passation de marchés afin de renforcer son ouverture et sa responsabilité. Il s’emploie à relever la barre en matière de transparence et reconnaît que le gouvernement et ces renseignements devraient toujours être ouverts.

La passation de marchés ouverts consiste à publier et à utiliser de l’information ouverte, accessible et opportune sur les marchés publics afin d’inciter les citoyens et les entreprises à relever et à résoudre les problèmes.

Les données ouvertes sont disponibles pour fournir aux citoyens et à la société civile les moyens d’analyser et de contrôler les dépenses liées aux marchés publics. Pour les marchés publics, des données globales sur la passation de marchés sont souvent disponibles, notamment en ce qui concerne l’objet de l’achat. Cependant, il est possible de fournir plus de détails sur la façon dont les dépenses évoluent dans le cycle d’approvisionnement.

Dans le cadre du projet visant à respecter cet engagement, un projet pilote de données a été mis en place conformément à la portée des travaux figurant à l’annexe A. Le présent rapport a été préparé pour répondre à la dernière exigence de l’activité n^o 2 de l’annexe A.

Les auteurs du présent rapport se sont efforcés de présenter fidèlement les perspectives et les impressions des différents participants à la consultation.

Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts

Afin de placer ce rapport dans son contexte, il est important de comprendre la nature de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts (Open Contracting Data Standard – OCDS) dont il est question dans la portée des travaux.

La Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts est une norme de données gratuite et non exclusive relative aux marchés publics, élaborée et tenue à jour par l’Open Contracting Partnership (https://standard.open-contracting.org/latest/fr/).

Selon la documentation publiée sur le site de l’Open Contracting Partnership, la norme a été élaborée pour faciliter la divulgation et l’utilisation des données relatives aux marchés publics afin de permettre et de faciliter ce qui suit :

• Analyse de l’optimisation des ressources
• Équité et facilité de faire des affaires
• Dissuasion de la corruption et contrôle de l’intégrité du système de passation de marchés
• Renforcement de l’efficacité et de l’efficience des marchés publics

La Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts est utilisée en appui à une approche de passation de marchés ouverts en précisant quelles données doivent être mises à disposition, et en exigeant qu’elles soient librement disponibles pour être utilisées et modifiées par quiconque et à n’importe quelle fin. La norme vise également à tenir compte du fait que les données ne doivent pas seulement être accessibles au public, mais également accessibles et utiles pour les organisations extérieures au gouvernement. La norme exige donc que les données soient accessibles et lisibles par machine. En outre, elle définit une structure des données publiées et certaines définitions de la signification des données afin de garantir qu’elles puissent être interprétées facilement et sans ambiguïté.

Ainsi, l’objectif principal de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts est de veiller à ce que les processus de passation de marchés ouverts fournissent des ensembles de données complets et normalisés, assemblés et publiés de manière normalisée, afin que les organisations qui analysent ce type de données puissent créer des applications et des outils capables d’utiliser des données provenant de sources multiples avec un minimum de prétraitement propre à la source.

Pour ces raisons, les parties de la norme qui décrivent comment les données doivent être formatées et publiées sont considérées comme aussi importantes que les parties de la norme qui traitent de quelles données doivent être publiées.

Les détails techniques de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts concernant le formatage et la publication des données sur la passation de marchés ouverts dépassent le cadre de ce rapport. Ces détails dépassent également la portée de ce projet pilote, qui vise seulement à déterminer les données à inclure dans les futures publications de données sur la passation de marchés ouverts. Il ne tient pas compte de la manière dont elles seront assemblées, formatées ou publiées. Il est important de noter que, pour la communauté de la société civile qui se préoccupe de l’utilisation des données sur la passation de marchés ouverts, ces détails sont essentiels pour déterminer si le processus mis en œuvre par le gouvernement fédéral respectera la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts. La mise en œuvre de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts ne sera pas complète tant que ces détails n’auront pas été déterminés, examinés avec les intervenants et mis en pratique.

Dans cette optique, il convient de noter que les données fournies dans le cadre du projet pilote de données pour être examinées par les intervenants étaient limitées à un ensemble de tableaux de données, qui comprenaient les données pilotes. Bien que ces données soient décrites plus en détail dans la section suivante, l’ensemble de données ne représente pas à lui seul une version entièrement conforme à la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts, dans la mesure où il ne suit pas la Norme en matière de formatage et de publication. Par conséquent, ce projet pilote de données n’est pas un projet pilote de la mise en œuvre complète de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts, mais plutôt un essai pour déterminer quelles données provenant de sources de données du gouvernement fédéral devraient être assemblées et sélectionnées pour être incluses dans un produit qui serait en fin de compte conforme à la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts.

Par conséquent, le processus de consultation des intervenants dont il est question dans le présent rapport s’est limité à des discussions visant à relever toute préoccupation soulevée par les intervenants externes quant à la nature des données qui avaient été sélectionnées pour être publiées.

Les données

Les données fournies pour l’examen avec la communauté des intervenants consistaient en un seul fichier Excel avec des onglets séparés pour chacune des phases d’approvisionnement :

1. Planification
2. Appel d’offres
3. Attribution
4. Contrat
5. Mise en œuvre

Les données n’ont en aucune façon été fusionnées, mais toutes les données se rapportaient initialement aux mêmes 300 projets d’approvisionnement. En raison de la rétroaction des intervenants ministériels de SPAC, le nombre de projets d'approvisionnement du projet pilote a été réduits de 300 à 250. Comme certaines phases contiennent plusieurs entrées pour chaque projet, il y avait plus de 250 enregistrements dans certains tableaux. Le tableau suivant indique le nombre d’enregistrements dans chacun des tableaux de données Excel contenus dans le fichier.

Une liste des champs de données a été fournie en plus des données elles-mêmes. Ce tableau a été annoté afin d’indiquer quels champs de données étaient inclus dans les publications actuelles de données publiques du gouvernement du Canada et quels champs devraient être ajoutés afin de se conformer à la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts.

L’analyse suivante a été réalisée pour aider à fournir un résumé et un contexte pour les consultations des intervenants.

Tout d’abord, les champs de données – anciens et nouveaux – ont été classés en fonction de l’information qu’ils contenaient afin de fournir aux examinateurs externes un certain contexte concernant le type d’information incluse dans les différents champs. Les catégories ont été définies comme suit :

• Renseignements décrivant l’approvisionnement lui-même
• Renseignements décrivant l’acheteur au sein du gouvernement
• Renseignements décrivant le fournisseur
• Renseignements décrivant les transactions financières

Sur la base de ces catégories, les nouveaux champs de données peuvent être résumés comme suit :

Près de 80 % des nouvelles données constitueront donc des champs qui visent à décrire l’approvisionnement lui-même ou qui fournissent plus d’information sur le ministère ou le programme effectuant l’achat. On suppose que l’inclusion de nouvelles données dans ces deux catégories est peu susceptible de préoccuper la communauté des fournisseurs.

Toutefois, il existe de nouveaux champs comprenant des renseignements sur le fournisseur, qui devraient donc présenter un intérêt pour la communauté des intervenants externes. La plupart des nouveaux champs sont liés aux détails de la section sur la mise en œuvre. Les renseignements les plus susceptibles de préoccuper les fournisseurs sont les nouveaux champs relatifs aux renseignements financiers. Ceux-ci sont résumés ci-dessous. Les cases grises sont des champs qui sont des descriptions générales de la transaction (c.-à-d. les dates, la devise ou les numéros de documents d’achat gouvernementaux). Bien qu’il soit peu probable que ces champs intéressent les fournisseurs, les cases jaunes contiennent des renseignements concernant la valeur de la transaction ou des éléments provenant de la documentation fournie par le fournisseur, comme les numéros de facture et les détails des articles, et en tant que tels, ces champs sont plus susceptibles d’intéresser les fournisseurs.

Il a ensuite été décidé d’effectuer une analyse globale simple des données fournies afin de générer quelques exemples de la manière dont les renseignements pourraient être utilisés par les intervenants externes. Cela a été fait afin de permettre aux intervenants externes d’avoir une certaine représentation de la façon dont les données pourraient être utilisées et de ce qu’une telle analyse pourrait révéler qui pourrait les préoccuper.

Afin de réaliser cette analyse, les données des cinq tableaux Excel ont été fusionnées en un seul ensemble de données. Une analyse simple de ces données a ensuite été effectuée pour déterminer, par exemple, s’il était possible de passer d’un appel d’offres à la détermination de ce qui suit : nombre de contrats attribués, à qui, et montant payé en fin de compte à chaque entrepreneur et pour quels biens et services. Il a été constaté que cette analyse pouvait être effectuée.

Sur la base de cette analyse, il a été déterminé que la source de préoccupation la plus probable pour les fournisseurs serait le niveau de détail contenu dans les champs relatifs à la facturation. Il a été estimé que les fournisseurs pourraient s’inquiéter si les renseignements contenus dans ces champs, lorsqu’ils sont présentés avec les détails financiers, pourraient révéler des stratégies tarifaires et d’autres renseignements pouvant être considérés comme commercialement sensibles et exclusifs.

Plusieurs analyses d’essai ont été effectuées pour déterminer le niveau de détail qui apparaîtrait généralement dans un tel rapport. Bien que les essais n’aient pas été exhaustifs et qu’ils ne soient basés que sur les échantillons fournis dans l’ensemble de données, il a été constaté que le niveau général de détail contenu dans les données était très élevé.

L’exemple de rapport suivant a été préparé aux fins de communication aux intervenants externes. Il indique le niveau de détail qui serait normalement disponible dans la base de données. Veuillez noter que les noms des sociétés ont été changés en valeurs génériques, mais que toutes les autres données sont telles qu’elles ont été trouvées dans l’échantillon de données.

Consultations

Les renseignements décrits dans la section ci-dessus (c.-à-d. « les données ») ont servi de base à la rédaction d’une note de service, qui a été utilisée comme précurseur de la consultation des intervenants externes.

Plusieurs groupes ont été contactés pendant plusieurs mois afin de déterminer leur intérêt pour des consultations ultérieures. Ces groupes comprenaient ce qui suit :

• Comité consultatif des fournisseurs (CCF) du ministre
• Bureaux régionaux canadiens d’aide à l’approvisionnement – aux fins de distribution à leurs réseaux d’intervenants respectifs
• Représentants de plusieurs entrepreneurs de l’aérospatiale et de la défense
• Organisations sans but lucratif travaillant dans le domaine des données ouvertes. En particulier, Nord Ouvert a fourni quelques renseignements généraux et le contexte en juillet 2021 et a été invité à participer à un examen complet en octobre et novembre de 2021. Nord Ouvert a également été invité à inclure ses partenaires et collègues dans la discussion.

Veuillez noter que les élections fédérales de 2021 ont retardé les consultations, car la convention de transition limite les interactions avec les parties extérieures^{Note de bas de page 1}.

Dans tous les cas, les intervenants ont bénéficié d’une séance d’information globale verbale et, si elles le souhaitaient, une note de service décrivant l’ensemble des données du projet pilote. Les intervenants ont été encouragés à prendre contact pour des consultations plus détaillées et se sont vu offrir la possibilité de participer à un atelier pour discuter des données.

La plupart des intervenants ont décliné l’occasion de poursuivre les consultations au-delà de la séance d’information verbale initiale. Sur les quelque 30 organisations et personnes approchées, 6 ont accepté de recevoir des données supplémentaires et 4 ont accepté des discussions de suivi au-delà de la séance d’information initiale. Les membres du Comité consultatif des fournisseurs (CCF) ont reçu la trousse d’information décrivant les données. Certains membres du CCF ont indiqué avoir abordé le sujet avec leurs comités membres, mais ont déclaré que l’information fournie au CCF était suffisante pour satisfaire l’intérêt de leurs membres à ce moment-là et ont refusé de poursuivre les discussions.

Quelques autres intervenants de l’industrie ont demandé les documents écrits. Certains ont également demandé une séance d’information détaillée basée sur la note de service. Aucun intervenant – de l’industrie ou de la société civile – n’a exprimé le souhait de participer à un atelier complet.

Constatations

Les constatations suivantes sont basées sur les consultations des différents intervenants qui ont répondu. Elles sont résumées pour des raisons de longueur et de clarté, mais ont été reproduites aussi fidèlement que possible afin de présenter les perspectives des deux camps.

En général, les renseignements fournis par le projet pilote de données – à savoir la liste des champs de données qui seraient inclus dans une publication entièrement conforme à la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts – n’ont pas été jugés controversés par les entrepreneurs ou leurs organisations représentatives. De même, les groupes de la société civile travaillant dans le domaine des données ouvertes ont estimé que le niveau des données fournies par le projet pilote de données était insuffisant pour justifier des discussions importantes en l’absence de plus de détails sur la manière dont la Norme complète relative aux données sur la passation de marchés ouverts sera respectée.

Constatations propres aux fournisseurs

Parmi les intervenants de la communauté des entrepreneurs qui ont participé, il est clair que la principale préoccupation était la présence de renseignements détaillés sur la facturation dans les données. Les préoccupations des entrepreneurs étaient axées sur le fait que les détails de la facturation pouvaient inclure des renseignements commercialement sensibles, exclusifs ou personnels. Voici des exemples de ces données :

• Noms et taux de rémunération d’experts-conseils des employés clés
• Renseignements détaillés sur les prix pouvant être utilisés pour reconstruire les stratégies de soumission et de prix
• Détails de devis quantitatifs ou d’autres renseignements pouvant révéler des détails de conception ou d’autres détails qui ne sont normalement pas communiqués au public ou aux concurrents potentiels

Toutefois, sur la base de l’échantillon de données fourni, les intervenants ont été largement unanimes pour dire que le niveau de détail représenté dans les données pilotes n’était pas très préoccupant. Dans l’échantillon de données, les descriptions des éléments de facturation se limitent à des descriptions très globales, qui semblent avoir été fournies par l’entrepreneur lui-même, ou simplement à des numéros d’article de la facture. Le consensus semble être qu’à ce niveau de détail, les données incluses dans l’ensemble de données ne seraient pas commercialement sensibles ou exclusives et ne représenteraient pas des détails personnels d’employés individuels.

Cependant, il a également été noté au cours de la discussion que l’ensemble de données pilote n’est qu’un échantillon représentatif, datant souvent de plusieurs années dans le passé, et qu’aucun détail n’a été fourni sur la manière dont les renseignements de l’ensemble de données ont été recueillis, ou sur la manière dont ces renseignements seront recueillis à l’avenir – en particulier suite à la mise en œuvre de la Solution d’achats électroniques (SAE) de SPAC. Les intervenants ont donc exprimé leur inquiétude quant au fait que le niveau de détail contenu dans ces champs de données pourrait changer au fil du temps et qu’aucune garantie n’avait été (ou ne pouvait être) fournie que ces données ne pourraient pas devenir problématiques à l’avenir.

Cette préoccupation était particulièrement forte en ce qui concerne les changements qui pourraient être mis en œuvre dans le cadre de la SAE. Les intervenants pourraient envisager des scénarios dans lesquels le contenu de ces champs de données pourrait être précisé par des formulaires électroniques et pourrait inclure l’obligation de fournir des renseignements ou des descripteurs pouvant être problématiques – comme l’indication d’employés individuels et de leurs taux de rémunération.

Les intervenants ont donc encouragé la poursuite de la consultation sur cette question, en particulier au fur et à mesure de la mise en œuvre de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts et de la SAE.

Les intervenants ont fait également observer que même le niveau de divulgation représenté dans les données pilotes était nouveau pour la communauté des entrepreneurs. Étant donné qu’il semble qu’au moins certaines des données contenues dans les champs de données de facturation aient été tirées directement de la documentation de l’entrepreneur, ils ont indiqué qu’il serait évidemment injuste de publier des données rétroactivement, car cela représenterait la publication de données fournies par l’entrepreneur qui n’avaient pas été désignées auparavant comme devant être rendues publiques.

Les intervenants ont également insisté sur le fait qu’une fois qu’il est prévu d’inclure les données de facturation dans les publications de données publiques, les entrepreneurs doivent être informés des données précises de leurs documents de facturation qui seront rendues publiques afin qu’ils puissent en tenir compte dans la préparation de leurs factures.

Constatations propres à la société civile

En ce qui concerne les groupes de la société civile qui travaillent dans ce domaine, les consultations ont montré clairement que ces groupes se félicitent des progrès réalisés en vue d’une publication entièrement conforme à la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts. Cependant, ils n’ont pas estimé qu’une liste des champs de données à inclure dans une telle publication constituait une information suffisante pour justifier un examen long ou une consultation détaillée à ce stade-ci.

Les intervenants de cette catégorie ont expliqué que les détails de la manière dont les données seront assemblées, formatées et publiées sont aussi essentiels pour leurs intérêts que les détails des données prévues à inclure dans la publication des données. Ils ont souligné que cette préoccupation a motivé l’inclusion des éléments relatifs à l’assemblage, au formatage et à la publication des données dans la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts.

Ils ont indiqué que lorsque les détails complets sur la façon dont le Canada prévoit de mettre en œuvre la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts seront disponibles, ils seront heureux d’avoir l’occasion de les examiner et de fournir des commentaires. Ils ont également indiqué qu’il était prématuré pour eux de participer plus en profondeur à ce stade-ci, étant donné la quantité d’information qui pouvait leur être fournie.

Conclusions et recommandations

Au cours des consultations et de la préparation du rapport, il est apparu clairement que le projet de Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts suscite un grand intérêt de la part de l’industrie et des intervenants. En outre, il ne faut pas supposer que l’industrie s’opposerait naturellement à une plus grande divulgation d’information, ni que la société civile serait toujours favorable à davantage d’information. Dans le premier cas, la plupart des associations ont reconnu l’intérêt de disposer de données plus nombreuses ou plus complètes sur la passation de marchés dans la sphère publique, car leurs propres membres pourraient bénéficier de meilleures analyses des tendances des dépenses publiques. Pour sa part, la société civile était plus préoccupée par l’effort plus large lié à la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts et les nombreux facteurs qui jouent sur la manière et le moment de fournir des renseignements et le format de ceux-ci.

Dans l’ensemble, les recommandations suivantes peuvent être glanées à partir du processus de consultation des intervenants.

Les intérêts de la communauté des fournisseurs peuvent être résumés comme suit.

• La publication de l’ensemble de données présenté n’a suscité aucune préoccupation importante. Les fournisseurs ont toutefois souligné l’importance d’éviter toute surprise dans les données qui seront finalement publiées. Cela est particulièrement vrai si certaines des données sont tirées directement de la documentation qu’ils soumettent au gouvernement dans le cadre du processus normal de passation de marchés. Les fournisseurs voudront savoir à l’avance quelles données seront rendues publiques.
• Les fournisseurs voudront également s’assurer que les modifications apportées à ce qui est publié ne sont pas rétroactives et que les changements ne s’appliquent qu’aux données à collecter.
• Les fournisseurs auront le souci de comprendre les interactions entre la mise en œuvre de la SAE et la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts. En particulier, lorsque les données qu’ils fournissent sont considérées comme devant faire partie de futures publications publiques, ils voudront comprendre si la SAE générera, ou impliquera, des exigences qui toucheront ces données.

Les points de vue de la société civile peuvent être résumés comme suit :

• La publication de l’ensemble de données présenté n’a suscité aucune préoccupation.
• La Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts va bien au-delà de la détermination des données qui seront publiées. Pour ces groupes, la consultation sur la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts doit inclure une discussion sur la manière dont l’ensemble de la norme sera respecté, car dans leur esprit, rendre les données disponibles n’est pas la même chose que les rendre accessibles. Ils souhaitent en définitive être consultés sur la manière de rendre les données disponibles et accessibles.

Annexe A – Portée des travaux

Activité n^o 1 – Un projet pilote d’essai de mise en œuvre de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts est entrepris et comprend un échantillon représentatif d’au moins 300 fiches de contrats relatives à une variété de contrats, y compris des grands projets. Les données du projet pilote comprendront toutes les étapes du cycle d’approvisionnement (planification, appel d’offres, attribution, contrat et mise en œuvre).

Description : Ce jalon mettra en œuvre la dernière version de la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts (v1.1.3 ou ultérieure) en tant que projet pilote avec au moins 300 fiches de contrats relatives à une variété de contrats, y compris des fiches de contrats clos et des grands projets. Les données pilotes comprendront toutes les étapes du cycle d’approvisionnement – planification (données relatives aux demandes), appel d’offres, attribution, contrat et mise en œuvre (données relatives aux dépenses) – et seront publiées sur le portail du gouvernement ouvert (ouvert.Canada.ca).

Inclus dans la portée :

• Données sur la passation de marchés basées sur les fiches de contrats émises par SPAC (rôle de SPAC en tant qu’organisation responsable des acquisitions de biens et de services pour son propre compte ou pour celui d’autres ministères et organismes gouvernementaux).
• Données sur la passation de marchés requises par la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts (version 1.1.3 ou ultérieure).
• Le projet pilote des fiches de contrats comprendra toutes les étapes du cycle d’approvisionnement – planification, appel d’offres, attribution, contrat et mise en œuvre.
• Les fiches de contrats (~300) relatives à une « variété de contrats » comprennent les fiches de contrats clos.
• Données pilotes des fiches de contrats (~300) à publier sur le portail du gouvernement ouvert (ouvert.Canada.ca).

Exclus de la portée :

• Les fiches de contrats ne comprendront pas les fiches de contrats actifs.
• Données sur la passation de marchés basées sur les contrats non émis par SPAC.

Les résultats de ce projet pilote de données devaient être examinés avec les intervenants conformément à la portée des travaux suivante.

Activité n^o 2 – Entre trois et cinq ateliers publics sont organisés pour déterminer les types de données sur la passation de marchés qui sont actuellement disponibles et évaluer les obstacles à la publication de données sur la passation de marchés ouverts. Dans le cadre des ateliers, on étudie les résultats du projet pilote de données ouvertes. Les ateliers comprennent la participation de la société civile, d’experts de l’approvisionnement et de représentants de l’industrie. Un rapport décrivant les commentaires reçus et les recommandations formulées au cours des ateliers est élaboré.

Description : Ce jalon comprendra l’évaluation de la faisabilité et du degré d’adoption des données sur la passation de marchés ouverts par SPAC. SPAC consultera les intervenants publics (c.-à-d. la société civile, les experts de l’approvisionnement et les représentants de l’industrie) et internes au moyen d’ateliers. Ce faisant, il tirera parti des enseignements tirés du projet pilote sur la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts (version 1.1.3 ou ultérieure). Un rapport décrivant les commentaires reçus et les recommandations formulées au cours des ateliers sera élaboré.

Inclus dans la portée :

• Travailler avec les intervenants publics (la société civile, les experts de l’approvisionnement et les représentants de l’industrie) et internes pour évaluer et documenter la portée, la logistique et les obstacles potentiels relatifs à la publication de données sur la passation de marchés ouverts.
• Consulter l’Open Contracting Partnership afin d’explorer davantage le potentiel d’opérabilité du système en utilisant la Norme relative aux données sur la passation de marchés ouverts (v1.1.3 ou ultérieure).
• Rédiger un rapport décrivant les commentaires reçus et les recommandations formulées au cours des ateliers.

Exclus de la portée :

• Rédaction de politiques, de systèmes ou d’applications liés à l’adoption ou à la mise en œuvre par le gouvernement du Canada de la publication de données sur la passation de marchés ouverts.